Zamglona przejrzystość władzy

Podstawami demokratycznego państwa prawnego są, m.in., rzeczywiste możliwości udziału obywateli w życiu publicznym oraz jasne, przejrzyste reguły postępowania władzy publicznej. Tworzone akty prawne mają te reguły ustanawiać, a obywatel musi mieć realną możliwość kontrolowania, jak w praktyce wygląda realizacja tych reguł.

Przejrzystości, uczciwości, rzetelności służyć mają całe pakiety ustaw i rozporządzeń, w tym, m.in., prawo zamówień publicznych, ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej, dostępie do informacji publicznej, o służbie cywilnej.
Szczególne znaczenie w tym pakiecie ustaw o rzetelności i przejrzystości życia publicznego zdają się mieć takie akty prawne, jak ustawa o służbie cywilnej i o dostępie do informacji publicznej.

Pierwsza ma gwarantować przejrzyste reguły konstruowania aparatu administracyjnego państwa - ściślej administracji rządowej. Przepisy o sposobie zatrudniania mają przede wszystkim ustalać obsadę stanowisk wszystkich szczebli w trybie konkurencyjnym. Z założenia więc stanowiska mają obejmować najlepsi kandydaci, którzy ubiegają się o nie w konkretnym postępowaniu.

Taki system ma zapewniać jednocześnie profesjonalizm najwyższej klasy oraz eliminowanie przejawów kumoterstwa i nepotyzmu. To z kolei powinno się przekładać na sposoby i jakość podejmowanych decyzji i wykonywanych zadań, na każdym szczeblu, zgodnie z przejrzystymi i bezstronnymi regułami postępowania funkcjonariusza publicznego - członka korpusu służby cywilnej. Zawsze zgodnych z interesem państwa, odpornych na jakiekolwiek naciski, nie ulegając układom nieformalnych powiązań.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać obywatelom udział w życiu publicznym, dając społeczeństwu prawo i możliwości, często niestety tylko teoretycznie, monitorowania poczynań funkcjonariuszy publicznych poprzez żądanie wyjaśnień motywów poszczególnych działań czy wydanych decyzji. Również daje ustawa prawo wglądu do dokumentów urzędowych, o ile nie są zastrzeżone klauzulami niejawności czy też w inny sposób nie są chronione prawnie.

Zgodnie z konstytucyjną zasadą zaufania do władzy publicznej, każdy funkcjonariusz publiczny ma obowiązek, w sposób jasny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości potrafić w każdym czasie wyjaśnić motywy i cele podejmowanych przez siebie działań dotyczących życia publicznego.

Jedną z podstaw rzetelnego i bezstronnego postępowania w systemie służby cywilnej RP jest zasada stabilności i trwałości zatrudnienia. Niezależnie od zmian politycznych, a w szczególności ochrona przed indywidualnymi, prywatnymi zakusami przełożonych czy wewnętrznymi układami powiązań grup wspólnych interesów. Dotyczy to szczególnie wyższych stanowisk w administracji rządowej, na których zapadają decyzje, mogące mieć wpływ na jakiś obszar funkcjonowania państwa.

Jasne na pierwszy rzut oka przepisy ustawy o służbie cywilnej, przy ich bardziej wnikliwej analizie, nie zawsze zachowują tę jasność. Obraz jeszcze bardziej mętnieje, gdy podejmuje się próby precyzyjnego ustalania sposobów stosowania tych przepisów w praktyce. Zupełnie już mrocznieje obraz wówczas, gdy ujawniają się zdarzenia takiego rodzaju, że ich umiejscowienie w jakiejś konkretnej normie prawnej zdaje się być zadaniem dość ryzykownym.

W połowie wrześnie 2004 roku na stronach internetowych Super-Nowej ukazała się notatka tej treści:

Balicki zwalnia

Minister zdrowia Marek Balicki robi porządki na swoim podwórku. Właśnie zwolnił dyrektora generalnego w swoim resorcie. Dlaczego? Minister Balicki twierdzi, że bezpośrednim powodem wręczenia wypowiedzenia było "niepodejmowanie działań koniecznych do sprawnego funkcjonowania ministerstwa". Innego zdania jest zwolniony dyrektor.

- Po otrzymaniu wypowiedzenia poprosiłem o konkretne uzasadnienie tej decyzji, jednak jej nie otrzymałem. Na dobrą sprawę nie wiem dlaczego straciłem posadę - twierdzi Sławomir Waszczyński.
Nieoficjalnie twierdzi się, że Waszczyński stracił posadę, ponieważ był kojarzony z poprzednim premierem, Leszkiem Millerem. Rzecznik prasowy Ministerstwa Zdrowia zaprzecza jednak jakoby to była przyczyna roszady kadrowej. Rzeczywistych powodów zdymisjonowania Waszczyńskiego nie zna nawet Jan Pastwa, szef służby cywilnej rządu. Marek Balicki w uzasadnieniu odwołania swojego dyrektora podał Pastwie "brak możliwości dalszej współpracy".

Powyższa informacja wydawała się co najmniej nieprawdopodobna. Jednak ze wzglądu na wagę opisywanego zdarzenia, mającego wymowę niemal zamachu na jedną z zasad ustrojowych państwa, można było podejrzewać, że mamy do czynienia z pomówieniem członka Rady Ministrów.
Próby nawiązania kontaktu z Redakcją, celem wyjaśnienia tej zagadkowej treści notatki spełzły na niczym. Od szeregu miesięcy strona internetowa Super-Nowej jest "w przebudowie", natomiast listy na adres poczty elektronicznej wracają uporczywie z komunikatem typu "adresat nieznany".

Należało więc sięgnąć do innego źródła, a mianowicie do rzekomego sprawcy tej rewelacji. Po kilku tygodniach nadeszła odpowiedź z biura senatorskiego, kierująca pytającego do obecnego dyrektora generalnego Ministerstwa Zdrowia. Wyjaśnienie uzyskane z tego źródła zdawało się całkowicie przeczyć informacji prasowej:

"(...) Pan Sławomir Waszczyński nie był przez Ministra Zdrowia Pana Marka Balickiego oddelegowany do pracy w innym urzędzie, nie został też odwołany ze stanowiska przez Ministra Zdrowia. Nadmieniam, iż przepisy prawa nie przewidują takiego trybu.
Pan Sławomir Waszczyński został przeniesiony służbowo z Ministerstwa Zdrowia - w trybie art. 53 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) do pracy w innym urzędzie.(...)" [1]

Zestawiając obydwie treści wydawało się, że wzajemnie sobie one przeczą. Takie wątpliwości ponownie zostały przesłane do urzędu. Wraz z sugestywną uwagą, czy w związku z najwyraźniej nieprawdziwą informacją prasową zamierza ktoś podjąć jakieś działania w stosunku do Redakcji bądź też autora tekstu.

Odpowiedź na wskazane rozbieżności w jednym zdaniu rozwiała wątpliwości ciekawskiego dyletanta, ale też - jak to dyletanta - wprawiła w lekkie osłupienie:
"(...) uprzejmie informuję, iż informacje o których mowa nie wykluczają się i są zgodne ze stanem faktycznym.(...)" [2]

Są różne szkoły filozofii, socjologii czy organizacji i zarządzania, gdzie ściera się wiele poglądów, często ze sobą sprzecznych. Zdawać by się mogło, że jednak zasady logiki mają bardziej sztywne ramy toku rozumowania. Ale widać jest to pogląd błędny i lepiej pozostawić odbiorcy ocenę zgodności logicznych dwóch opisów jednego zdarzenia.

Warto więc się skupić na stronie prawnej opisanych zdarzeń, co wymaga przytoczenia treści powołanego przepisu art. 53 ustawy o służbie cywilnej:

ust. 1. - Przeniesienie członka korpusu służby cywilnej do innego urzędu, także w innej miejscowości, na jego wniosek lub za jego zgodą, może nastąpić w każdym czasie, jeżeli nie narusza to interesu służby cywilnej.
ust. 2. - Przeniesienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje dyrektor generalny urzędu, w którym członek korpusu służby cywilnej ma być zatrudniony, w porozumieniu z dyrektorem generalnym urzędu, w którym dotychczas jest zatrudniony.

Przysłowie powiada: diabeł tkwi w szczegółach. Analizując opisywane zdarzenie wraz z treścią przepisu art. 53 usc, te szczegóły zaczynają nabierać coraz płynniejszych kształtów. Należy bowiem pamiętać, iż rzecz dotyczy stanowiska dyrektora generalnego. Przepisy dotyczące zmian na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej znajdują się w art. 52 usc. Ale dotyczą one urzędników mianowanych, co powinno oznaczać, iż ówczesny dyrektor generalny nim nie był, skoro wskazany został przepis art. 53.

Dwie możliwości wskazane w powołanym przepisie powinny zatem wyznaczać którąś z dwóch możliwych ścieżek postępowania:
- ścieżka A: dyrektor generalny urzędu występuje sam do siebie z wnioskiem o przeniesienie, wyraża sobie zgodę, porozumiewa się z generalnym z innego urzędu, tenże porozumiewa się zwrotnie z tak zgodnym z samym sobą dyrektorem generalnym, planującym swoje przeniesienie i w efekcie dyrektor generalny, ten zgodny ze sobą samym, zabiera teczkę i się przenosi;

ścieżka B: ktoś występuje z wnioskiem o przeniesienie dyrektora generalnego do innego urzędu, na co dyrektor generalny wyraża zgodę, a dyrektor generalny innego urzędu porozumiewa się z dyrektorem przenoszonym, a ten akceptuje porozumienie i też się przenosi. Pytanie: kto w tej sytuacji wystąpił z wnioskiem i dlaczego?

Powołanie art. 53 usc wskazuje, że konkurs na stanowisko dyrektora generalnego w MZ wygrał kandydat spoza grupy urzędników służby cywilnej, a zatem należy zwrócić się do przepisów art. 144 ust. 2 usc: "Z osobami nie będącymi urzędnikami służby cywilnej ubiegającymi się o stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1, umowę o pracę zawiera Prezes Rady Ministrów".
Wynikać stąd powinno, że to Prezes RM po prostu wypowiedział umowę o pracę i wystąpił z wnioskiem o przeniesienie do innego urzędu, a dyrektor generalny wyraził na to zgodę. Nikt inny, zgodnie z przepisami, nie ma upoważnienia do rozwiązania umowy. W tej konkretnej sytuacji również brak jest przepisu precyzyjnie regulującego procedurę przeniesienia do pracy w innym urzędzie dyrektora generalnego, który nie posiada statusu urzędnika mianowanego, a jednocześnie sprawuje swoją funkcję. Tu wracamy do punktu wyjścia - został odwołany czy nie? Według informacji prasowej, w której zawarta jest m.in. wypowiedź samego zainteresowanego - tak. Według informacji obecnego dyrektora generalnego - nie.

Chyba, że mamy do czynienia z forma żonglerki semantycznej, iż odwołanie to nie to samo, co pozbawienie stanowiska w wyniku rozwiązania umowy, choć w treści notatki wyraźnie jest mowa o odwołaniu. To zresztą będzie przedmiotem dalszych ustaleń. Niemniej fakt pozostaje faktem, że najwyższe stanowisko urzędnicze w administracji rządowej może być potraktowane niczym praca sezonowa, co niewiele ma wspólnego z profesjonalizmem, rzetelnością i bezstronnością w wykonywaniu zadań państwa.

Nie koniec jednak na tym zagadkowych zdarzeń. Tak tajemniczo przenoszony dyrektor generalny odnajduje się - w listopadzie 2004 roku - na stanowisku..."p.o." dyrektora Biura Dyrektora Generalnego w Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej.

Tu ponownie rozpoczyna się obszar ruchomych pisaków. Jeżeli przeniesienie było dobrowolne, na własny wniosek, to jakie szczególne okoliczności wpłynęły na decyzję zamiany najwyższego stanowiska w administracji na rzecz stanowiska niższego? Przede wszystkim interesujące jest to, że nastąpiła zamiana stanowiska, w założeniu, trwałego i stabilnego na stanowisko o takim statusie jego objęcia, że w jednej chwili i bez żadnych powodów można je stracić?!

Jeżeli przeniesienie miało nastąpić na czyjś wniosek, to w tej sytuacji jedynym racjonalnym powodem, jaki przychodzi na myśl, jest stwierdzona przez przełożonych bezsporna niekompetencja. Czy w takiej sytuacji przeniesienie na inne kierownicze stanowisko decyzyjne znajdowałoby jakieś uzasadnienie?
Zresztą, gdyby informacja z notatki prasowej była zgodna z prawdą - bo jak rozumieć stwierdzenie "są zgodne ze stanem faktycznym"? - to pierwszym krokiem tak potraktowanego pracownika powinno być wniesienie pozwu do sądu pracy. No, chyba że jednak nie byłoby argumentów uzasadniających wniesienie pozwu.

Inna zagadkową historią jest samo stanowisko dyrektora w Urzędzie Patentowym RP, na które przez co najmniej dziesięć miesięcy nie organizowano konkursu. A po tym zagadkowym jego objęciu - nie wiadomo, na jakich podstawach prawnych - nadal się tego konkursu nie organizuje. Od chwili jego obsadzenia wkrótce minie rok. Jaki jest w tym przypadku wspominany wcześniej w powołanych przepisach interes służby cywilnej, trudno dociec. Awersję do konkursów Urząd Patentowy RP przejawia zresztą nie tylko do tego jednego stanowiska dyrektora. Inne urzędy zdają się tę awersję podzielać.

Być może Ministerstwo Zdrowia stanowi chlubny wyjątek. Przynajmniej jeśli chodzi o stanowisko dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego. W ciągu niespełna półtora roku organizuje już na nie ...4 konkurs. Pierwszy, z wiosny ubiegłego roku, rozegrał się dopiero pod koniec roku, bo na jego rozpoczęcie trzeba było czekać około 5 miesięcy od daty ogłoszenia. Zespół konkursowy wskazał wówczas, jako najlepszego kandydata, "p.o." dyrektora, co zdaje się stanowić swoistą regułę, sądząc po analizach ogłoszeń o wynikach konkursów. W testach wiedzy wówczas "p.o." osiągnął trzeci wynik, zadecydowała więc rozmowa kwalifikacyjna z komisją, której połowa składu pochodziła z ministerstwa. Co ciekawe, w tamtym konkursie nie przeprowadzano testów umiejętności analitycznych, ponoć na wniosek ministerstwa, uznającego tę umiejętność za nieistotną.

Konkurs, ten pierwszy, został później unieważniony z powodu błędów komisji. Kolejne dwa konkursy musiały być przeprowadzone w jakimś super ekspresowym tempie i widać również zakończyły się bez obsadzenia stanowiska, skoro na początku sierpnia ogłoszony został kolejny konkurs.
W tych dwóch poprzednich, ekspresowych, udział mogli brać wyłącznie urzędnicy mianowani, więc prawdopodobnie "p.o." dyrektora udziału brać nie mógł. Teraz zaś, zgodnie z prawem, po dwukrotnym przeprowadzeniu konkursów bez rezultatu, znów mogą brać udział wszyscy spełniający warunki wykształcenia i doświadczenia. Można się zatem spodziewać, iż ponownie spotkają się w tym konkursie znajomi z konkursu pierwszego. Jaki będzie wynik tego czwartego konkursu, czas pokaże. Ciekawe, czy i tym razem resort zrezygnuje z testów analitycznych.

Jako się rzekło, diabeł tkwi w szczegółach, a przy ich drążeniu daje o sobie znać kolejne porzekadło: im dalej w las, tym więcej drzew.
Zagadkowości związane z wyższymi stanowiskami zaczęły się pojawiać przy okazji natrafienia na ślad byłego dyrektora generalnego z Ministerstwa Zdrowia, który odnalazł się na stanowisku dyrektorskim w Urzędzie Patentowym RP. Tu z kolei, pod koniec roku 2003 opuścili stanowiska dyrektor generalny oraz dyrektor Biura Administracyjno-Gospodarczego - obaj objęli te stanowiska w wyniku wygranych konkursów. Gdzie się teraz objawi były dyrektor generalny Urzędu Patentowego, na razie nie wiadomo.

Natomiast dyrektor administracyjny - według wyjaśnień Szefa Służby Cywilnej - odnalazł się w Urzędzie Transportu Kolejowego na stanowisku…naczelnika wydziału [3]. Jak należy przypuszczać na podstawie obowiązujących przepisów, były dyrektor w UP RP przystąpił do otwartego i konkurencyjnego naboru na stanowisko naczelnika wydziału w UTK. Chyba, że i w tym przypadku zastosowano przepis art. 53 usc. Też zgodnie z interesem służby cywilnej.

Nagły wstręt do wyższych stanowisk? Chyba niezupełnie, bo w niedługim czasie obejmuje funkcje "p.o." dyrektora Biura Administracyjno-Budżetowego w UTK. W stosunkowo krótkim czasie organizowany jest konkurs na to właśnie stanowisko. Konkurs wygrywa "p.o." dyrektor-naczelnik, co zresztą nie było jakimś szczególnym wyczynem, bowiem do tego konkursu dopuszczono dwie osoby, ale faktycznie udział wzięła tylko jedna osoba - ta wygrana.

Przyglądając się sylwetce podwójnego dyrektora natrafiono w Internecie na interesującą informację. Otóż w czasie sprawowania funkcji dyrektora Biura Administracyjno-Budżetowego w UTK, jednocześnie osoba o tych samych danych personalnych i tym samym doświadczeniu i kwalifikacjach pojawiła się jako właściciel kancelarii rzeczoznawców majątkowych. W zakresie oferowanych usług widnieje, m.in. doradztwo w dziedzinie zamówień publicznych. Dyrektorzy administracyjni, co do zasady, mają w zakresie swoich kompetencji dysponowanie finansami w związku z udzielaniem zamówień publicznych. Konflikt interesów zdawał się tu sam narzucać.

Ale poważniejszą jeszcze kwestią było to, czy ta sama osoba mogłaby jednocześnie piastować wysokie stanowisko w administracji rządowej i być właścicielem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, na dodatek w tak zbieżnym zakresie. Ustawa o ograniczeniu działalności gospodarczej zdaje się zdecydowanie tego zakazywać. Sankcjonując to konsekwencjami do zwolnienia dyscyplinarnego włącznie.
Próby ustalenia różnych szczegółów z dyrektorem generalnym UTK kończyły się początkowo głuchą ciszą. Dopiero interwencja w Ministerstwie Infrastruktury skłoniła UTK do udzielania informacji, choć też w sposób nadzwyczaj oszczędny. Po wstępnych badaniach terenu, wrócono do tematu po kilku miesiącach. I tu znów zaskoczenie. Znikł ówczesny dyrektor generalny, znikł też podwójny dyrektor administracyjny. Nowy dyrektor generalny i "p.o." dyrektora administracyjnego w UTK, mimo wysłania kilku e-maili od początku sierpnia, konsekwentnie zachowują milczenie. Kolejna interwencja w Ministerstwie Infrastruktury w związku z oniemiałym UTK na razie nie przyniosła żadnego rezultatu.

Trudno byłoby - w kontekście powyżej opisywanych zdarzeń - pominąć milczeniem kolejną zagadkową historię, trzeba trafu, znów związaną ze stanowiskiem dyrektora Biura Administracyjno-Gospodarczego. Bardziej szczegółowo historia ta została opisana w artykule "Dyrektora na chwilę przyjmę".
W skrócie wyglądało to tak, że w przeprowadzonym konkursie na to stanowisko faworyt z Urzędu Patentowego RP odpadł po pierwszym etapie, a komisja - mimo determinacji połowy składu z UP RP, zmierzającej do unieważnienia konkursu - wskazała, mocą dodatkowego głosu przewodniczącego komisji, osobę "obcą". Kierownictwo UP RP, nie mogąc się pogodzić z konkursową tragedią, wykorzystało dziwaczny przepis art. 48 ust. 3 usc i "zaproponowało" podpisanie umowy na…3 miesiące, po czym umowy nie przedłużyło. Przegrany faworyt powrócił na stanowisko "p.o." i wszyscy byli zadowoleni.

No, może niekoniecznie wszyscy, bo sprawa trafiła do sądu pracy. Tkwi tam od początku stycznia, a i tu dają się zauważyć niepokojące, bo niezrozumiałe zdarzenia. Ten temat zasługuje na odrębne opracowanie zwłaszcza, że sprawa w toku i wiele jeszcze może się przydarzyć. Tu dość wspomnieć, że sygnatura akt 378/05 z lutego, w lipcu już występuje pod sygnaturą 1950/05 [4] Podobno w wyniku podziału jednego wydziału sądu na dwa odrębne. Logicznie rzecz biorąc sygnatura na skutek tego podziału powinna się zmniejszyć mniej więcej o połowę. A w tym przypadku numer zwiększył się pięciokrotnie, natomiast rozprawę wyznaczono na koniec września. Blisko 9 miesięcy od terminu wpłynięcia pozwu!. Do Sądu Pracy, należy podkreślić.

Wracając zaś jeszcze na chwilę do Urzędu Patentowego, to w odpowiedzi na pozew zawarto jedynie dywagacje na temat owego art. 48 ust. 3 usc wraz z konkluzją, że pracodawca miał takie prawo, by zatrudnić na jakikolwiek okres i pozbyć się niechcianego dyrektora. To samo prawo pozwala pracodawcy, ponoć, w ogóle się nie tłumaczyć z motywów swojego postępowania. Ani słowa odniesienia do jakości wykonywanych obowiązków. Nie, bo nie. Tak rzecze funkcjonariusz publiczny, członek korpusu służby cywilnej, zobowiązany - konkretnymi przepisami prawa - do działania zawsze w interesie państwa, zawsze w interesie społeczeństwa. Na czym ten interes tu miałby polegać, to już ocenią sądy.

Kiedy się tak z jednej strony słucha i czyta dziesiątków wypowiedzi o przejrzystości władzy publicznej, uczciwym państwie, profesjonalnej i rzetelnej służbie cywilnej, jasnych i bezstronnych konkursach, bezwzględnej walce w korupcją, układami, kumoterstwem i nepotyzmem, a z drugiej strony obserwuje się zdarzenia podobne tym opisanym powyżej, nasuwają się wątpliwości, czy te płomienne przemówienia rzeczywiście dotyczą RP.

Zwłaszcza w okresie wyborczym ten dysonans szczególnie daje się odczuwać, gdy osoby z pierwszego planu polityki i władzy państwowej, roztaczają nam przed oczami wizję państwa powszechnej szczęśliwości, choć od lat wciąż siedzą za sterami, zamieniając się tylko miejscami od czasu do czasu. Zdarzenia w rodzaju powyższych nie są też im obce, a można zaryzykować twierdzenie, że to tylko wierzchołek góry lodowej.

Wyborca znów ma w uszach pieśni chóralne i występy solowe o krainach czarów, a przed sobą mgłę i ruchome piaski. Nie o takiej RP mówił tamten Sierpień.