Raport NIK dotyczący gospodarki morskiej

NIK/r.o. | 2005-03-02 01:44:45

W latach 2002-2004 postkomunistyczny rząd pod wodzą Leszka Millera całkowicie zaniedbał sprawy gospodarki morskiej - taki wniosek płynie z raportu Najwyższej Izby Kontroli odnośnie do wykorzystania możliwości rozwojowych tej branży. Jeśli polskie władze nie podejmą szybkich działań zmierzających do poprawy warunków rozwoju gospodarki morskiej, nasza flota może przestać istnieć, a branża - ulec marginalizacji.

RAPORT NIK:
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia działalność Rządu RP, w tym ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, w zakresie wykorzystania możliwości rozwojowych gospodarki morskiej w okresie od 2002 r. do końca pierwszego półrocza 2004 roku. Nie wprowadzono w życie zgodnych z wymogami i standardami Unii Europejskiej rozwiązań podatkowych, celnych i prawnych, umożliwiających polskim armatorom i portom morskim poprawę warunków ich funkcjonowania, a w konsekwencji zwiększenia konkurencyjności tych podmiotów na międzynarodowym rynku usług.
Na skutek nie zaoferowania armatorom przez Rząd oraz administrację morską dogodnych warunków prawnych i ekonomicznych, systematycznie spadała liczba statków polskich armatorów pod banderą narodową (polskie przedsiębiorstwa armatorskie - w celu poprawy zdolności konkurowania na rynku zmuszone były do wyprowadzania swoich statków spod bandery narodowej do tzw. rejestrów wygodnych, m. in. Panama, Wyspy Marshalla, Wyspy Bahama), postępowało starzenie się floty polskich armatorów oraz zmniejszała się liczba statków tych armatorów i tonaż floty morskiej. Ponadto, brak działań na rzecz konsolidacji krajowej żeglugi promowej na Bałtyku był przyczyną tzw. wojny polskich armatorów. Natomiast na skutek przestarzałej i zdekapitalizowanej infrastruktury polskich portów morskich oraz braku sprawnych połączeń drogowych i kolejowych tych portów z zapleczem gospodarczym, wzrosło dla nich zagrożenie konkurencyjne nie tylko ze strony portów zachodnioeuropejskich, ale również wschodniobałtyckich.

W ocenie NIK, dalsze utrzymywanie się powyższych trendów i zjawisk może doprowadzić do całkowitego zaniku narodowej floty oraz marginalizacji gospodarki morskiej w polskiej gospodarce.

Do czasu zakończenia niniejszej kontroli, a zwłaszcza przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, tj. do dnia 1 maja 2004 r., Rząd RP nie wprowadził zgodnych z wymogami i standardami unijnymi instrumentów finansowych (w tym podatkowych) i prawnych, sprzyjających poprawie efektywności gospodarowania krajowych armatorów.
· Minister Infrastruktury od 2002 r.: 1) nie zdołał uzgodnić z Ministrem Finansów rządowego projektu ustawy o podatku tonażowym. Podatek ten stosowany w innych krajach Unii Europejskiej miał sprzyjać powrotowi statków pod polską banderę. Poza tym, za jego wprowadzeniem przemawiają względy ekonomiczne (m.in. pozytywny wpływ posiadania floty narodowej na rozwój gospodarki morskiej oraz na dochody budżetu państwa; 2) nie przygotował nowej ustawy o zatrudnieniu i pracy na morskich statkach handlowych o polskiej przynależności oraz nie wdrożył systemu finansowania przez armatorów zakupu nowych statków w stoczniach polskich;
· Minister Skarbu Państwa - mimo wcześniej podjętych prac przygotowawczych - nie dokonał przekształceń własnościowych w nadzorowanych podmiotach armatorskich, co również nie sprzyjało poprawie ich konkurencyjności oraz przyjętej w programach rządowych konsolidacji krajowej żeglugi promowej. Celem konsolidacji miało być przyspieszenie odnowy tonażu oraz zwiększenie udziału krajowych operatorów w przewozach na Bałtyku. Obecnie udział ten wynosi zaledwie 1 procent - w sytuacji, gdy region Morza Bałtyckiego jest największym na świecie rynkiem przewozów promowych pasażerskich, samochodów osobowych, autobusów i naczep oraz zajmuje drugie miejsce w dziedzinie przewozów samochodów ciężarowych. Zaniechanie konsolidacji, Ministerstwo Skarbu Państwa uzasadniało m.in. istniejącymi układami właścicielskimi krajowych armatorów i operatorów promowych;
O małym zainteresowaniu Rządu zagadnieniami sektora morskiego świadczy funkcjonowanie Zespołu do Spraw Gospodarki Morskiej, powołanego w dniu 20 marca 2002 r. zarządzeniem Nr 34 Prezesa Rady Ministrów. Do czasu zakończenia kontroli, zespół ten odbył tylko jedno posiedzenie, z którego nawet projekt protokołu nie został zatwierdzony.
Do barier konkurencyjności polskich portów morskich (zwłaszcza o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, czyli Gdańska, Gdyni, Szczecina-Świnoujście) na międzynarodowym rynku usług portowych należy zaliczyć niezadowalający stan połączeń lądowych, tj. kolejowych i drogowych oraz stan dostępu do tych portów od strony morza.
· skutkiem były ograniczenia szybkości pociągów, co zniechęcało potencjalnych klientów do korzystania z usług portowych. Szczególnie krytyczny jest stan techniczny linii kolejowej Szczecin – Świnoujście. Ponadto, PKP od wielu lat zawiesza ruch pociągów towarowych na niektórych liniach obsługujących małe porty.

· działania Ministra Infrastruktury w celu uregulowania stosunków własnościowych infrastruktury kolejowej na terenie portów morskich były nieskuteczne. W praktyce oznacza to „rozmywanie się” odpowiedzialności za zły stan techniczny infrastruktury kolejowej na terenie portów morskich, co może mieć niekorzystne skutki dla dalszego funkcjonowania tych portów.
· z powodu opóźnień w realizacji rządowych programów budowy autostrad nie poprawił się istotnie dostęp do portów morskich dla transportu drogowego, co skutkuje utratą części klientów, zwłaszcza w zakresie przewozów kontenerowych. W otoczeniu portów nie wybudowano wystarczającej liczby mostów i odcinków dróg, które pozwoliłyby wyprowadzić ruch ciężarowy z centrów miast i umożliwić bezpośredni dojazd do portów;
· parametry techniczne infrastruktury portów morskich nie odpowiadają potrzebom nowoczesnych środków transportu morskiego oraz technologii przeładunków. Dotyczy to w szczególności zbyt małych głębokości basenów portowych, niewystarczających dopuszczalnych obciążeń nabrzeży, szczupłości zaplecza nabrzeży przeładunkowych oraz znacznej dekapitalizacji elementów infrastruktury portowej (w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej wskaźnik zużycia infrastruktury portowej wynosił aż 70 proc).
· Dyrektorzy urzędów morskich nie wykonywali niezbędnych robót utrzymaniowych, zapewniających sprawną żeglugę do pozostałych portów i przystani morskich (pogłębianie torów wodnych oraz remonty falochronów).
· większość skontrolowanych zarządów portów (tj. 5 spośród 6) nierzetelnie nadzorowała stan techniczny obiektów infrastruktury portowej, co również wpływało na dalsze pogarszanie się ich funkcjonalności.
Innym ograniczeniem w poprawie konkurencyjności portów morskich było niewystarczające finansowanie budowy, modernizacji i utrzymania infrastruktury portowej. Zarządy portów, ponosząc wysokie koszty związane z zarządzaniem terenami portowymi (podatki od nieruchomości, utrzymanie portowej służby ratowniczej i ochrony portu, pogłębianie akwenów portowych) nie były w stanie finansować działalności inwestycyjnej z własnych przychodów. Zarazem Ministerstwo Infrastruktury nie uwzględniało wniosków zarządów portów o dofinansowanie kosztów budowy, modernizacji i utrzymania infrastruktury portowej ze środków budżetu państwa.

Utrudnieniem w prognozowaniu, programowaniu i planowaniu rozwoju portów, a także wybieraniu optymalnej lokalizacji inwestycji portowych było pozostawanie znacznych terenów poza władaniem zarządów portów (w skrajnych przypadkach – Kołobrzegu i Elbląga – zarządy władały jedynie 3 proc. gruntów w granicach portów).
Negatywnie na infrastrukturę portową wpływały zwłaszcza w małych portach postępowania upadłościowe podmiotów gospodarczych, funkcjonujących na terenie portu. Dochodziło bowiem do wyprzedaży gruntów i infrastruktury portowej (głównie nabrzeży) na cele nie związane z działalnością portową.

W sytuacji niedoboru środków na finansowanie infrastruktury zapewniającej dostęp do portów, jak i infrastruktury portowej, szansę na poprawę tego stanu stwarza możliwość wykorzystania funduszy pomocowych UE, tj. Funduszu Spójności oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Stwierdzono jednak, że właściwi ministrowie nie stworzyli warunków prawnych do uruchomienia tych środków. Minister Infrastruktury nie wydał bowiem (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju regionalnego i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych) rozporządzenia w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektów z funduszy pomocowych.
Minister Infrastruktury ponadto 1) nie podjął działań na rzecz reorganizacji funkcjonowania terenowych organów administracji morskiej, mimo że ukształtowana kilkadziesiąt lat temu struktura tej administracji w postaci trzech urzędów morskich nie gwarantuje spełnienia zasadniczego wymogu, tj. zdolności administracji do podejmowania jednolitych, skoordynowanych i skutecznych działań w polskich obszarach morskich; 2) nie doprowadził do zgodności zarządzania portami morskimi nie mającymi podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej z przepisami ustawy o portach i przystaniach morskich. 3) natomiast rzetelnie zrealizował wniosek Sejmowej Komisji Infrastruktury, dotyczący zapewnienia preferencji dla funkcjonowania narodowego towarzystwa klasyfikacyjnego na terytorium Polski, a także zapewnił stabilny poziom finansowania utrzymania morskich przejść granicznych.
NIK negatywnie oceniła działalność dyrektorów urzędów morskich w zakresie rzetelności pobierania i egzekwowania opłat portowych (stanowiących dochody budżetu państwa) z tytułu eksploatacji portów i przystani morskich (np. w Gdyni i Słupsku występowały przypadki nie pobrania lub nieterminowego egzekwowaniu należności). Zdaniem NIK dyrektorzy urzędów morskich niewystarczająco angażowali się w realizację wieloletniego programu ochrony brzegów morskich. W rezultacie, przeznaczone na ten cel środki budżetowe (w kwocie 26 mln zł) zostały wykorzystane w ciągu 10 miesięcy 2004 r. w ok. 79% (w Urzędzie Morskim w Słupsku – zaledwie w 15,9%).

Należy podkreślić, że występowanie niektórych nieprawidłowości było w znacznym stopniu skutkiem niezrealizowania wniosków po wcześniejszych kontrolach NIK, przeprowadzonych w latach 1998 2003. Wnioski te dotyczyły m.in. konieczności usprawnienia gospodarowania gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, zgodnego z obowiązującymi przepisami finansowania budowy i utrzymania obiektów infrastruktury portowej oraz poprawy dostępu do portów morskich.

W związku z tym, że Rząd niekonsekwentnie i nierzetelnie realizował założenia morskiej polityki państwa, NIK dostrzega pilną potrzebę podjęcia stosownych działań zmierzających do poprawy warunków funkcjonowania gospodarki morskiej, a zwłaszcza krajowych armatorów oraz portów morskich. Realizacja tego celu wymaga od: 1) Prezesa Rady Ministrów rzetelnego monitorowania działalności właściwych ministrów oraz zaktywizowania Międzyresortowego Zespołu do spraw Gospodarki Morskiej i wykorzystania wyników jego działalności; 2) Ministra Infrastruktury, jako ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej oraz do spraw transportu: podjęcia działań zmierzających do stworzenia polskim podmiotom sektora gospodarki morskiej warunków funkcjonowania porównywalnych z warunkami istniejącymi w innych krajach UE, w tym głównie pod względem obciążeń podatkowych krajowych armatorów oraz form wspierania rozwoju pozostałych podmiotów tego sektora; zapewnienia warunków (prawnych i organizacyjnych) do skutecznego wykorzystania unijnych środków pomocowych; priorytetowego traktowania w programach rozwoju transportu drogowego i kolejowego konieczności usprawnienia dostępu do portów morskich od strony lądu; opracowania oraz wdrożenia takiego modelu funkcjonowania terenowej administracji morskiej, który zapewniłby zdolność tej administracji do podejmowania jednolitych, skoordynowanych i skutecznych działań w polskich obszarach morskich; zwiększenia nadzoru nad funkcjonowaniem portów nie mających podstawowego znaczenia dla gospodarki narodowej; 3) Ministra Skarbu Państwa przyspieszenia procesu przekształceń własnościowych w nadzorowanych podmiotach sektora gospodarki morskiej.